民主治理中我國客家行政機關的的公共性與責信--

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Title:	民主治理中我國客家行政機關的的公共性與責信--
Authors:	孫煒
Contributors:	法律與政府研究所
Keywords:	公共政策;客家行政機關;族群政治;研究領域：公共行政
Date:	2011-01-01
Issue Date:	2012-01-17 18:28:43 (UTC+8)
Publisher:	行政院客家委員會
Abstract:	由1980年代開始，一種強調積極的參與、提昇的績效、創新的建構以及新公民精神的培育，已成為公共行政理論思潮的主要典範（彭文賢，2007）。在此一典範之中，治理（governance）已普遍成為公共行政學理中的重要思潮，也標示著國家角色與本質的變遷，並引導著1980年代以來全球各國的政府改造潮流。這股政府改造將傳統層級節制的文官體制加入更多的市場、準市場以及社會網絡等運作方式，特別是在公共服務的傳送以及政府管制的形式。不但在公部門之內應用較多企業管理的觀念與技術，也連結更多的社會民間組織來重塑公部門的價值與文化（Bevir, 2009: 3-30）。因此，治理可視為「協調公私行動與資源並賦予其共同之方向與意義的過程」（Pierre & Peters, 2005: 83）。在治理的概念之中，對於政府的制度性安排產生最大影響者，應屬彈性化以及授分權化的兩種趨勢。彈性化所要追求的是適應原則，此因政府無法適應環境變遷主要的問題出在僵化，即政府組織與文官體制「永久性」的特質、繁文縟節致使行政官僚自由裁量權不足，以及「大政府」結構導致回應力不足等問題。因此，解決問題的策略必須賦予政府組織與運作較高的彈性，例如在人事管理制度的改革上，可建立高級文官彈性任用與薪給制、公務員員額編制彈性化，以及彈性運用臨時人員等可行策略（林水波、陳志瑋，2000：81）。彈性化也強調重整行政機關的功能與定位，並引進私部門的管理權能，使行政機關的運作具備較大的空間（Bevir, 2009: 141-145; Koven, 2009: 148-150）。另一方面，民主國家的選民大多將人民主權（popular sovereignty）經由授權的過程，委託給民選政治人物（在內閣制民主體制主要是指國會議員；在總統制民主政體兼指總統與國會議員）與機關來制定政策，以及由行政部門與常任文官所組成的文官體系來執行政策。然而，行政部門也可將制定法規命令、執行法規命令以及職掌－任務的權威賦予另類的行政組織，這種「授權鏈」的關係是民主政治下政策過程的本質（孫煒，2008：113-14；陳敦源，2009；345）。分權化就是將資源由較高層且較中央的機關重新分配至較低層機關的過程，分為兩種類型：政治分權化是指將權力與責任授與較低層地方性的政府層級；行政分權化是指在文官體制之內將工作與責任分配至較低層，地方性與特殊的行政機關（Bevir, 2009: 64）。在彈性化以及授分權化兩種趨勢的影響之下，無論是當代民主政府或威權體制，出現了許多距離傳統行政機關，特別是與主要負責管理的核心部會（core ministry or department）距離「一臂之遙」（arms-length）的執行機關、公共事務組織以及其他政府實體（agencies, authorities and other government bodies）等另類組織。所謂「一臂之遙」這類組織乃由具備以下幾點特徵性質（Pollitt, 2009: 251）：一、具有明確的法律依據與定位；二、與主管部會具有功能上的區隔；三、具備一定程度的運作獨立性；四、與主管部會之間有預算、人事或組織目標上的連結；五、經由管制活動、提供公共服務或行使準司法權力行使一定程度的政府權威。這些另類組織使當代介於政府與私部門之間的公共治理結構呈現分散化的現象。近年西方先進民主國家紛紛設置各種形式的政府組織，以因應彈性化與授權化的趨勢。就制度與法律而言，這些另類組織大致可以區分為三個類型（OECD, 2002: 17-19）：一、主管部會所屬的執行機關（departmental agencies）：它們屬於主管部會的一部分，缺乏國家賦予的獨立法律定位。一般而言，它們依據公法運作，與主管部會具有準契約的關係（quasi-contractual relationship），此種組織以英國在1988年開始推動的續階計畫（the Next Steps）的執行性政署（executive agency）為代表（彭錦鵬，2000；Talbot, 2004: 5；劉宗德、陳小蘭，2008：48）。二、公法行政機關（public law administrations）：它們依據公法運作，但與主管部會具有制度上的區隔，且擁有獨立的設置法律依據。三、私法實體（private law bodies）：它們並非國營企業，也非私人公司，依據私法運作，且擁有獨立的設置法律依據。後兩者即本文的討論重心，本文泛稱為準政府組織（其詳細意義見下節）。比較而言，主管部會直接指揮執行機關的程度較高；另一方面，主管部會則給予準政府組織的自主性較高，但三者在形式上皆歸主管部會所管轄。準政府組織近年相當為學術界與實務界矚目，並廣泛設置於當代民主國家的行政部門之內，成為制度創新的焦點，但其衍生的種種問題，也成為政府改造的對象。深入言之，在民主政治之中，文官體制的正當性源自立法機關可以透過有效的控制機制，致使文官體制向選民負責。然而，在治理的概念中，市場與網絡的邏輯精神與運作體制逐漸加入，甚至取代文官體制之後，一種新的公共行政思維應予提出，以確保當代民主政治核心精神的存續。民主治理（democratic governance）便是當代政府因應治理典範，調整文官體制結構與定位，甚至改造政府的角色與職能的規範性思維以及實際的規劃方向（Bevir, 2006: 426），也可視為調和民主政治與公共行政的制度性安排。。也就是說，在民主政治的框架下討論治理，應引入關於統治價值判斷的內涵，使治理的討論民主治理必須引入關於統治價值判斷的內涵，使其能夠兼具「事實」與「價值」的面向（陳敦源，2009：25）。在民主治理之中討論準政府組織之意義與定位的核心問題有二：如何促使準政府組織追求公共利益而非私利？準政府組織應對何者負責以及需負何種責任？（OECD, 2002: 254）前者是本文認為公共性議題；後者乃責信課責性議題是民主治理的基本價值。因為責信課責性是具有決策權力的政府加入市場與公民社會的運作邏輯及機制之後，尚能展現集體民眾意志的保證（陳敦源，2009：25-26）。另一方面，公共性是公私部門的界限逐漸模糊泯滅之後，受到政治權威運用與影響的組織與個人，仍應以追求公益、平等、正義、信任等公共價值為行動的前題。特別是在上述公共管理運動之下，民營化引發出公共性的疑慮；彈性化導引出責信的要求。因此，責信與公共性乃是落實民主治理成為實際統治形成的兩根價值柱石，減損了責信，民主治理恐將使政府權力因分權而遭弱化；失去了公共性，民主治理也可能使政府權威淪為追求少數既得利益者的私器。質言之，若減責信，則民主治理立論不固；如失公共性，則民主治理無由產生。特別是近年來西方民主國家大量出現準政府組織，其設置多基於一些實務上的理由，例如提高效率、貼近民眾、有利於社會團體的自我管制、推動專家管理等等，初期並沒有得到應有之注意，直到1990年代中期，因為大量公共經費花費於此種組織，但表現之績效卻不如預期，方始為研究者所重視（Van Thiel, 2001: 9, 14-15）。此外，上述準政府組織的形成與發展可說是二十世紀後期以來，全球化的政府再造趨勢，不但在民主國家蔚為風潮，即使在威權體制國家也大量興起。在冷戰時期，威權體制國家也有大量的準政府組織，接受前蘇聯共產集團的財政支援，作為與國際組織或地方組織進行互動的媒介（Steinberg, 2001）。即使在蘇聯共產集團解體之後，威權體制國家的準政府組織仍在政策過程之中，發揮重要的功能，近年甚至對於初期公民社會的形成與政治改革的推動，扮演推波助瀾的角色。當在民主治理成為全球化的主流公共行政典範之際，學術界特別是政治學者與公共行政學者的主要關心焦點在於：此種組織的設置與運作，是否既滿足當代治理結構（governance structure）的改造需求，也符合民主政治的核心價值？由宏觀的角度而言，行政機關因為職能與角色變遷所形成新興組織型態：準政府組織，能否較傳統文官體制表現出更高的效率與效能，還可使民選政治人物與機關落實有效的政治控制？本文的研究目的之一就是嘗試應用若干理論途徑，以部分釐清上述議題。長久以來，在我國的政府特別是行政部門之中，也存在著類似的準政府組織，大多以協會、中心、基金會、研究院為名，其設置理由與時代背景殊異，然由行政院各部會捐助經費而成立，並賦予執行某項特殊政策任務的功能。然而，這些組織既與傳統文官體制不同，又與主管部會相距一臂之遙，在監督機制「鞭長莫及」的侷限之下，可能產生種種「尾大不掉」的弊端。近年這些通稱為公設財團法人（或稱政府捐助之財團法人（或稱公設財團法人）），而漸為社會大眾及學界注目。當前我國中央政府捐助之公設財團法人政府捐助之財團法人遍佈在行政院的約二十個部會之下，共計約有百餘個，政府捐助基金額達一千餘億，但長期存在著人事、財務、業務等層面的問題（楊靜茹，2009：29，35），有待政府整飭外在的法制環境。近年更陸續爆發糖業協會、郵業協會、電信協會等將公產轉變私產的爭議，更突顯公設財團法人政府捐助之財團法人內部的治理結構問題（王惠盈，2008：2）。此外，學術界與實務界對於政府捐助之財團法人負面批評包括設置理由欠缺正當、政策執行績效低落、人事任命流於黑箱作業、內部財務管理鬆散等等，甚至某些政府捐助之財團法人的表面上主要任務是協助行政部門推動政策（官有垣、吳芝嫻，2006：244），實則是行政部門為達成特定的政治經濟目的，或為避免公務人員任用規定的限制，或為規避立法院之監督，或為增加實務運作的自主性，甚至為酬庸人事等等。我國政府也亟思整頓政府捐助之財團法人衍生的種種弊端。2004年三讀通過的《中央行政機關組織基準法》之附帶決議第5點規定：請行政院研究發展考核委員會及行政院人事行政局全面清查所有由政府出資或捐助之財團法人，如其能自負盈虧者，應朝向民營化組織型態形態轉型；如無法自負盈虧者，應予裁撤；其餘如能轉型為行政法人者，應予轉型。此項附帶決議似乎對於我國長期存在的公設財團法人政府捐助之財團法人的正當性抱持較為負面的看法。對於公設財團法人政府捐助之財團法人的未來發展，若非傾向於裁撤；就是引導其轉型。就學術角度的而言，更值得注意的議題應是：我國中央政府行政院下轄的公設財團法人政府捐助之財團法人，在民主治理主導的學術思潮與政府改造下，具備何種意義？衍生何種問題？應該如何妥善解決？本文的研究目的之二，便是運用上述當代政治學與公共行政的理論途徑與研究成果，試圖對於我國公設財團法人政府捐助之財團法人的特性、問題以及政治控制，提供制度設計與轉型的啟示與建議。研究期間：10001 ~ 10011
Relation:	財團法人國家實驗研究院科技政策研究與資訊中心
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